论政府投资审计模式与审计方式的报告

政府投资工程管理方式的改革，其根本目的要达到规范建筑市场，加强廉政建设。为此，加强审计监督力度尤为重要，我市的政府投资审计监管有必要冲破传统体制的束缚，打破条条框框的禁锢，积极探索，创建适应政府投资项目的新型审计监督模式。
一、创建政府投资新型审计监督模式的必要性
目前，政府投资工程管理的主要方式有：
相对集中组织实施和监管政府投资工程机构是娄底市城市建设投资有限责任公司，该公司在城区道路建设中代表市政府履行业主职能和项目管理职能，并组织城区道路工程的实施和监管，该公司董事长由政府领导担任，总经理由建设局长担任。
娄底市政府搬迁办（城南建设投资有限责任公司）是一个相对集中组织实施和监管政府“南移”工程建设项目的临时性基建单位，代表政府履行业主职能和项目管理职能。
娄底市经济技术开发区也代表政府履行业主职能和项目管理职能，组织实施管区内的建设项目，以上基本形成三驾马车，并驾齐驱的政府投资工程管理的格局。
市级重点工程和其他政府投资项目基本上是事业单位型、项目法人型、政府部门型的管理方式负责组织政府投资建设项目的建设和管理。
上述政府投资建设项目管理方式为加强政府投资项目的管理发挥了重要作用，但随着城市建设高潮的掀起，这些政府投资管理方式的弊端也越来越明显。
一是建设单位的管理费必然增加，尤其是临时型事业单位型等要组织基建班子，人头经费、行政经费、汽车费等相应的增加。
二是这种投资工程管理模式造成建用结合，建设资金使用管理和监督同体，政府工程的建设单位也是项目完工后的使用单位，因此，从自身的利益出发，必然导致提高建设标准，扩大建设规模等问题，“投资饥饿症”难以遏制。
从审计机关对政府投资项目的审计情况看，问题是严重的：
建设项目建设程序不合规的现象比较突出，符合招投标条件的未公开招标；低水平重复建设，“三边”工程屡禁不止；预算超概算，决算超预算的问题比较普遍；高估冒算，多付工程款的现象时有发生。12月，市审计局对娄底市环道工程新星北路南段审计时，发现仅完成土方工程量61617.5万立方米，而付给无资金的市轻纺公司工程款2577000元，按合同规定多付工程进度款147.7万元，而合同单价已高达19.1元/立方米土方。
由此可见，加强审计监督力度，严格实行政府投资建设项目“监管分离”运行规则，创建适应政府投资建设项目的新型审计监督模式显得尤为重要。
二、立法先行，规范运作，创建政府投资审计执法模式
政府投资建设项目实行使用管理与监督相分离的方式，是发达国家的经验。在市场经济条件下，政府投资在我市已具主导作用，要实现政府投资的高效益，真正实现 “监管”分离的目的，就要充分发挥国家审计监督的高效率。在这点上，政府应当建章，人大必须立制，立法先行，规范运行，构建审计执法的新模式。
1、建章立制，规范运作政府投资项目。
在市场经济条件下，娄底市政府对政府投资的审计执法监管应具备其特定的法律内涵与新的法规要求已具备了前卫的认识。为使政府投资项目审计行为有章可循，有法可依，娄底市人民政府已于2002 年出台了全省第一个对政府投资项目审计的规范性重头文件，即《娄底市投（融）资项目审计监督实施办法（试行）》。该办法对政府投资项目的审计内容、审计范围、审计监管和程序、审计人员的权利义务，以及被审计项目法人对其违规违纪行为应负的法律责任等等做了明确而具体的规定。
随着城市建设高潮的不断兴起，市人大、市委、市政府领导高层及社会有识之士，对政府投资建设项目的审计监管已列入议事日程。
娄人常审[2003] 01号《娄底市人大代表大会常务委员会审计意见》明确提出，建立城建项目投资决策机制，城建资金监督管理机制和重大失误责任追究制度，严格实行经营、投资、管理、监督相分离，确保城市建设资金的使用效益和安全，并严肃指出，审计部门必须及时加强对重大建设项目的审计监督。娄政发[2003]21号《娄底市城镇基础设施建设项目和道路两厢土地综合开发项目贷款资金使用管理办法》第八条规定，市审计局要依法对贷款项目的概预算及工程决（结）算进行全过程审计监督。这些规定赋予了审计的职能，寄予了审计的厚望。
这些办法的出台以及政府投资项目的不断扩大，客观上要求地方立法，出台新法规，进一步规范政府投资项目的运作。娄底市人大做为人民代表大会的最高权力机构，代表人民的心声，指制定一部政府投资项目的审计监督的地方性法规是呼之欲出。这部法规的内容应涵盖对政府投资项目立项计划、建设管理、监督管理等各个环节进行规范，规范政府投资项目管理行为，对政府投资项目的审计机构、审计人员、审计权力义务、审计内容（应强化建设项目全过程审计监督的内容）、审计监管程序、项目法人违纪违规行为应负责任以及相关的设计监理、施工、规划等部门的监管内容、政府投资管理体制和决策机制进行规范，只有这样，才能把娄底市政府投资审计纳入规范法制化的轨道，才能真正规范政府投资项目的运作，提高投资效益。
2、创新模式，强化政府投资项目审计监督职能。
长期以来，政府投资项目存在的投资主管渠道不一，监管体系不健全，有关法律法规不完善，导致了“三边”工程，项目决算超预算、预算超概算，投资超计划的现象时有发生。针对这些情况，娄底市政府对投资管理体制进行渐进式的改革。

2003 年，在申请国家开发银行贷款资金使用中明确规定，建立长期有效的具有约束力的监督机制。成立国家开发银行贷款资金使用监督委员会，下设办公室（设审计局），其职责是按照国家基本建设程序和法律法规监督国家开发银行贷款资金的审批、发放和使用，达到规范建设项目管理行为。笔者认为，要加大投资管理体制改革，要真正建立长效的具有约束力的监督机制，加强投资管理，只有在市审计局成立直属市政府的政府投资项目审计机构，独立负责政府投资项目全过程的跟踪执法审计，统一对政府投资项目的施工预算、工程决算，招投标及项目竣工后的国有资产进行监督。
专门审计机构的成立和运作要有鲜明的特点，一是要对建设项目实施全过程审计监督，把审计关口前移，使审计监督落实到实处；其二，政府投资项目都要纳入审计监督的范围，应力避个部门多头监督，重复审计的现象，而且能够突出重点，全面审计。第三，有效地促进项目承担单位严格执行基本建设程序，加强廉政建设，防止高估冒算。
同时，专业审计机构的运作，要对政府投资项目的宏观管理起到积极的作用。
三、突出重点，全程监控，创新政府投资审计方式
朱閒基同志在1998年全国审计工作会议上做了“要加强审计监督，对重大项目进行专项审计和跟踪审计”的重要指示。这在客观上要求打破传统体制的束缚，创建政府投资审计的新模式，同时，要求审计执法要有与之相适应的新型政府投资审计方式。
审计的职能其最本质的属性就是监督，娄底市政府投资建设项目要实行全过程的跟踪审计监督，必然要建立健全投资控制和审计监督制度，在审计方式上要有实施有效的具体方法。
新的审计模式的创建，其审计监督的内容除对政府投资工程施工图预算、工程决算的审计监督外，还要参与招投标工作进行初审计，逐步达到没有设计概算的不立项；没有施工图预算的不列入年度基本建设计划，不进行招投标，加强工程现场签证的管理和投资审计工作，资金来源未落实的不得开工建设，具体抓好以下环节。
建设项目事前审计
这一环节关键是要搞好建设项目设计文件的审计和资金来源及其落实情况的审计。建设项目可行性研究是前期决策审计的重点，是对可行性研究报告的再评审。为了维护政府投资计划的严肃性，要紧紧抓住建设项目的源头，着重搞好建设项目设计文件的审计。建设项目设计的文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算文件，一是要审查概预算文件编制的合规合法性，严格控制标底，在一定程度上杜绝预算超计划的情况；二是审查概预算的执行情况，查明是否存在着预算超概算，决算超预算的现象，有无计划外工程，分析其主客观原因，找出存在的问题，根据施工图预算（标底）审计情况，合理确定投标的入围范围，利用建筑市场的竞争机制，运用合理底价法确定合同价；根据市场情况及工程特点对某些特殊项目实行竞价投标，以期取得良好的效果和尽可能节约投资额度。资金来源及落实情况的审计也是这一环节的关键。主要审查建设项目总投资有无合规来源渠道，前期财务支出是否合规合法。二是审查资金来源情况是否落实，在资金来源及其落实情况审计中，如发现资金来源不符合国际政策规定的要严把审计关。如发现未经批准的社会集资、银行贷款、搞无本投资或挪用流动资金等项目，要明确审计意见，批准建设项目开工的机关，应取得审计意见，批准其开工与否？对建设项目资金来源落实情况的审计，是保证项目按期建设，不留缺口，防止“半拉子工程”、“三边工程”，控制投资源头，集中资金，保证重点建设起到积极作用。这一环节还应参与政府投资项目的招投标工作。

建设项目期中审计
这一环节要注意对设计变更、现场签证进行及时监督，审查其是否真实、合理、合法。对单项工程超过合同价5％以上的现场签证、设计变更应通过审计审核才能有效，审计人员应有现场勘察记录。审查工程合同的执行和资金的使用情况。严格控制工程造价，对某些设备和材料的价格、技术、指标的差异性进行调研和分析，注重纠正工程量计算，定额套用等方面的偏差。加强期中财政资金到位和使用情况的监督，及时检查建设资金是否按照投资计划合理使用，防止发生侵占挪用建设资金等情况。
建设项目的竣工决算审计
首先必须明确：凡政府投资项目，必须出具竣工决算审计报告，财政部门才给予全额拨款，竣工决算审计报告要作为工程项目竣工验收的依据之一。这一工作，有一个争取政府领导的支持和部门关系协调的过程，只有这样，才能保证审计的权威性。
这一环节的审计，主要是对政府投资项目竣工决算的真实性、完整性、合法性进行审计监督，主要内容是审查施工图预算的执行情况，参与竣工验收，审查竣工决算的真实与准确，审查竣工工程概算表、竣工财务决算表、交付使用财产总表、交付使用财产明细表的真实与合法情况，以及其他待结的内容。
建设项目投资效益审计评价
投资审计在对工程价款和财务收支的真实性、合法性进行审计的同时，还应深入分析并揭示，建设项目投融资体制和经营管理体制，投资法律法规存在的问题，评价投资建设项目的经济效益、社会效益和环境效益；考核各项指标和参数是否达到预期目标。
要加强项目建设内部控制制度和外部监管环境的评价，规范完善建设项目管理体制和制度是保证项目建设健康有序进行的重要因素，投资效益审计也就必然要对此予以关注，并为改正和理顺项目建设内部约束机制，如实施建设项目法人责任制、招投表制度、合同管理制度以及财务支付制度等，净化项目建设外部环境，如有监理制以及财政、建设、质监、环保、监察等多个政府部门的监督检查，发挥审计的特有作用。建设项目管理体制审计应置于公共财政体制改革和行政管理体制改革的大环境下进行，从宏观上提出对加强项目管理有影响力，并有普遍指导意义的审计建议。
在以项目建设单位为审计主体的基础上，注重对与项目建设直接相关的单位进行延伸监督，对建设监管部门，勘探设计、工程施工、材料设备供应、工程监理、招标代理、造价咨询等市场主体，根据项目实际情况进行延伸审计，不仅有利于对项目建设单位财务收支情况的验收，而且能为正确分析和解决基本建设投资中存在的问题提供思路，从宏观上促进相关市场主体责任约束机制的建立和完善，促进其不断提高工作质量和职业道德。
以市场化原则，搞好工程造价审计

搞好投资效益审计离不开对工程造价的核实。我国长期以来实行的以工程造价管理机构发布的定额文件来确定工程造价的方法，它不能反映个别行业的先进技术水平和管理水平，不利于建设市场的技术进步，工程造价的确定繁琐复杂，人为因素大，容易滋生腐败，因此，工程造价审计应该坚持尊重市场价值规律，更好地把对工程资料的审核和现场察看相结合的基础上及时把握政策变动而调整定额和取费标准，材料价格的市场变动情况以及新工艺、新材料、新设备引起建设成本的变动情况确定工程造价。同时，加强对实物清单计价方法、无标底招标的学习和研究，搞好投资效益审计。
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发到的不竭动力。政府投资项目审计监督从审计组织体制模式和审计方式上应如浩荡春风，改革创新，不断给娄底市带来勃勃生机。